Поиск

Как нам обустроить власть?

Случайная ротация власти с применением жребия позволит решить проблему кастовости.

Почему сегодня в мире существует спрос на классические республиканские идеи? Это связано как с республиканским определением свободы, которое отличается от либерального (отсутствие зависимости vs отсутствие вмешательства), так и со взглядом на участие граждан в управлении и восприятием общего блага. Смысл представительной демократии заключается в том, что граждане делегируют выбранным представителям право принимать законы, согласно которым осуществляется управление общими благами. По большому счету, роль гражданина здесь сводится к периодическому голосованию за представителей и уплате налогов. Участие граждан отдается на аутсорсинг нанятым представителям.

В классических республиках модель гражданина, как и вовлеченность в дела сообщества, были иными. Но разница между двумя системами состоит не просто в степени участия, а в идее, которая ставит знак равенства между гражданином и участием, что, в свою очередь, определяет легитимность политических институтов. Эта идея стара как мир и была сформулирована еще Аристотелем в «Политике»: «Одно из условий свободы – по очереди быть управляемым и править». В силу профессионализации и специализации современной жизни такая идея нам кажется по меньшей мере странной. Многие из нас склонны считать, что каждый должен заниматься своим делом и от этого дела нас лучше не отвлекать. Однако многим из нас точно так же кажется естественной, например, всеобщая воинская повинность для мужчин и долг защищать Родину. Каждый годный к службе мужчина тратит на исполнение повинности год жизни и получает навыки, которые с большой вероятностью останутся никому не нужными в современном обществе. Так почему же нам не взглянуть под этим углом на республиканскую идею участия граждан в управлении?

Нейтрализатор коррупции

В ⁠классических республиках законодательно устанавливалась необходимость ротации. ⁠Связано это именно с тем, что res publica – это ⁠общее благо, которое должно сохранять ⁠свой ⁠статус вне зависимости ⁠от того, ⁠кто получает право временно им распоряжаться. Как только то, от чего должны получать выгоду все граждане, отдается на откуп исключительно частному интересу, республика рассыпается, несмотря на ее сохраняющиеся внешние атрибуты, что и произошло в итоге с республиканским Римом.

Вместе с тем у человека при любом политическом режиме не отнять личного интереса и своего взгляда на вещи. Граждане классических республик были не более наивны, чем мы, в своих оценках личного интереса чиновника, занимающего ту или иную должность. По этой причине нас сегодня и интересуют республиканские механизмы поддержания справедливости в работе политических институтов, несмотря на возможную личную заинтересованность тех, кто вовлечен в работу этих институтов.

И тогда, и сегодня мы понимаем, что по своей природе неискоренимый личный интерес чиновника может стать причиной известных проблем. Самая очевидная из них – коррупция и прямое воровство. Чуть более сложная проблема – благоприятствование узкому кругу лиц, друзей или советников. В этом случае чиновник может и не иметь прямой личной выгоды от принимаемых решений, но институт все равно коррумпируется из-за влияния на его работу узкой группы лиц, а не всего общества. Поэтому продолжительное занятие должности, даже если тебя на эту должность избирают сограждане, подтверждая лояльность твоим идеям, может быть связано с консервацией определенного видения или политического курса. Проблема в том, что это видение может оказаться ошибочным, а поменять его сможет только политическая или экономическая катастрофа. В своем знаменитом труде «Почему одни страны богатые, а другие бедные» Дарон Асемоглу и Джеймс Робинсон пишут как раз о том, как подобной участи удостоилась по иронии судьбы одна из самых знаменитых республик – Венеция, – позволив аристократии закрыть прогрессивные политические институты для других групп (Большой совет) и начать движение в сторону так называемых экстрактивных экономических институтов. Правда, они не придают значения тому, что с момента «закрытия» в XIII веке Венеция просуществовала как республика еще несколько столетий и в этом виде привлекала внимание антироялистских философов.

Все завязано на личность

Проблема современной России состоит как раз в ее клановости, дружбе представителей крупного капитала с управленцами высшего звена. Выбраться из этой ситуации, возможно, помог бы «республиканский» транзит, который совместил бы выборы с жеребьевкой в целях эффективной ротации элит. Одним строгим соблюдением избирательного законодательства сегодня проблему уже не решишь. Даже если представить себе свободные и конкурентные выборы, при прочих равных не исключено, что победителями в них окажутся все те же силы, которые находятся у власти сегодня, по причине обладания значительными ресурсами, авторитетом и своей узнаваемости. Поэтому даже на конкурентных выборах сложившиеся группы влияния смогут продолжать одерживать пусть и менее оглушительные, но победы. Для того чтобы разорвать смычку частного интереса и общего блага, стоит обратить внимание на выборы магистратов в той же самой Венеции, где механизм был устроен так, чтобы к власти приходили компетентные и одновременно случайные люди. В Венеции существовало понимание недопустимости установления контроля над исходом выборов отдельными семьями и кланами. Для этого кандидатов на избрание определяли выбранные по жеребьевке номинаторы. Такая система не позволяла той или иной семье коррумпировать одного из кандидатов с наивысшими шансами на победу просто потому, что заведомо неизвестные номинаторы могли этого кандидата не отобрать.

Ротация наделяет политическую систему не только защитой от коррупции и адаптивностью к меняющейся среде, но, что более важно в наших условиях, она укрепляет легитимность институтов. Сегодня проблема состоит в том, что институты, особенно исполнительной власти, имеют тенденцию персонифицироваться. В результате человек, занимающий пост, при благоприятном стечении обстоятельств начинает перетягивать легитимность института на себя. А чем дольше она/он остаются у власти, тем больше этот институт персонифицируется и утрачивает собственную ценность. Именно поэтому еще недавно так часто звучал вопрос «Если не Путин, то кто?». Нынешняя избирательная кампания не дает повода задать уже и этот вопрос. Это не уникальная ситуация. Например, с новым назначением Ангелы Меркель у многих немцев будут, возможно, возникать подобные ассоциации (как, вероятно, было и в случае с Гельмутом Колем). Вместе с тем, если бы в 2012 году на выборы снова пошел Дмитрий Медведев и уступил в упорной борьбе другому кандидату, наше восприятие института президентства было бы, скорее всего, совсем другим. Но этого не произошло. Любая критика лично президента воспринимается сегодня его сторонниками как посягательство на устойчивость всей политической системы. Как итог, мы все больше становимся заложниками крайне нестабильной системы, завязанной на личность президента. Схожие вещи можно наблюдать и на других уровнях власти и в государственных компаниях. Стабильность политической системе можно вернуть лишь путем деперсонификации, последовательно придерживаясь принципа сменяемости руководителей.

Гражданская обязанность

Важно учитывать, что сами по себе выборы не обеспечивают сменяемости власти, если только мы не ограничиваем количество раз, на которое можно переизбираться отдельному человеку. Но такие ограничения будут казаться людям искусственными, особенно в тех случаях, когда им кажется, что поддерживаемый ими политик способен успешно продолжать работать на этой должности. Свидетельством тому стала рокировка 2012 года.

Ротация, подкрепленная случайностью назначения в процессе жеребьевки, препятствует формированию кастовости управления. Если мы предположим, что к управлению начального уровня в результате ротации будет регулярно допускаться существенное количество новых людей, это позволит гражданам идентифицировать себя с общим делом и с институтами управления. С этим предположением есть две сложности. Первая – где взять людей; вторая – что делать с их компетентностью в управлении.

Далеко не все из нас готовы быть чиновниками. Даже обсуждение претендентов на высшую должность в государстве сводится у нас к обсуждению лишь нескольких кандидатов, в компетентность большинства из которых избиратель верит с трудом. Понятно, что это связано с искажением информационной повестки, доступом к СМИ и издержками для потенциальных претендентов от борьбы за право голоса. Но можно ли сказать, что у нас много состоявшихся политиков и профессионалов из других областей, готовых пойти на некоторое время в сферу управления государством? Возможно, должным образом устроенная конкурентная представительная система и решит часть проблемы, но стоит признать, что желающих все равно будет мало.

Поэтому я бы вернулся к тому, с чего начал. В эпоху цифровой экономики и модернизации армии нам следует подумать о замене всеобщей воинской повинности на всеобщую гражданскую обязанность. Для работы политической системы и местного самоуправления это был бы куда более полезный ресурс, чем служба в армии. Разумеется, для большинства должностей в местном самоуправлении или госуправлении нет никакой возможности проводить полноценные выборы. Поэтому на начальных ступенях управленческой пирамиды вполне бы пригодился способ назначения посредством жеребьевки, а для замещения более важных должностей можно использовать комбинацию выборов и жеребьевки.

Проблема компетенции армии госслужащих тоже не является непреодолимым препятствием, особенно если критерием допуска станет наличие среднего или высшего образования. Для молодых людей, только что окончивших университеты, не составит большого труда приобрести необходимые навыки для работы в местном самоуправлении и органах государственной власти. По сути своей «республиканский» проект партиципаторного бюджетирования «Твой бюджет» подтверждает этот тезис. Он показывает, что базовую компетентность каждый желающий поучаствовать в распоряжении общим благом может получить в результате серии подготовительных тренингов.

Генералы и судьи

Как и многие другие республиканские принципы, идея ротации сохраняется в остаточном виде в современных политических системах. В выборных системах она, как правило, выражается в жестком ограничении на количество сроков для занятия выборной должности. В России это находит отражение в известных формулировках Конституции, устанавливающих ограничения на занятие должности президента. Но есть и другая, не столь заметная институциональная реальность.

Идея ротации хорошо знакома российским управленцам. Мы видим, что показательно лояльные высокопоставленные чиновники переводятся на другие высокие посты в госорганизациях или госкорпорациях. Однако такая ротация основана на идее справедливости как преданности корпорации, а не справедливости как равной возможности участия, предоставленной разным индивидам и группам. Ее исполнение принципиально непублично.

Но есть и альтернативные примеры использования и обсуждения ротации как принципа справедливой работы институтов. Например, в Министерстве внутренних дел идея ротации руководителей была воплощена в 2011 году (№ 342-ФЗ «О прохождении службы в органах внутренних дел РФ»). Правда,принцип ротации привязан к территории, что его серьезно ограничивает, поскольку реально ротируются только главы региональных министерств: аналогичную должность для перевода в том же регионе уже не найдешь, и их приходится переводить в другой регион. Тем не менеe даже такая ограниченная мера может иметь позитивный эффект. С этим соглашается и президент Путин. В рамках большой пресс-конференции 2017 года он сам заговорил о необходимости постоянной ротации в силовых органах из-за неизлечимой коррупции.

Недавний доклад Института проблем правоприменения ЕУСПб в рамках обсуждения реформы судебной системы подчеркивает важность ротации судей, особенно географической. Ротация, по мнению авторов ИПП, позволила бы решить проблему «нежелательных связей», риск формирования которых крайне велик, если судья работает на одной территории всю жизнь.

Евгений Рощин

6.04.2018 12:29

Поделиться статьей

Чтобы всегда быть в курсе последних событий, подписывайтесь на наш канал в Telegram

Новости по теме